导读：

　　中国城市规划学会理事长、原住房和城乡建设部副部长仇保兴在曾在讲话中提出，要用底线思维来寻求城镇化问题的答案。仇保兴理事长提出的答案是：加强小城镇的规划管理，进行小城镇的基础设施和公共服务设施建设，实现就地城镇化，从而把小城镇作为“拦水坝”，防止人口洪流大量涌入大城市。笔者在此提出不同观点与仇保兴理事长商榷。

　　中国城镇化的战略性前瞻思维与底线思维是不可分割的，前瞻思维的思考顺序是从未来到现在，即要设想未来十年、二十年可能出现的情景，判断不同的城镇化战略对未来情景的影响，由此设置“底线”，做出城镇化道路选择的战略决策。推进城镇化的“底线”或“红线”要从我国耕地、石油资源稀缺的基本国情出发，由此可设定两条底线：一是耕地不能突破18亿亩红线，二是石油资源对外依存度不能超过80%。

　　一、把城镇化的重点放在小城镇势必突破两条底线

　　把城镇化的重点放在小城镇势必突破这两条底线。根据我国267个地级以上城市每平方公里GDP产出的排名，第1组城市（主要由大城市组成）每平方公里的产出是第5组（主要由中小城市组成）的4倍。如果把城镇化的重点放在小城镇，按照过去十年间GDP 翻一番要增加1.6万平方公里土地的粗放城镇化方式，十年后就要突破“耕地红线”。中小城市和小城镇的土地价值低，人口密度低，不可能建设紧凑型城市，不具备发展高效率城市轨道交通和公共交通的条件，居民收入水平倍增后，中小城市和小城镇的私人小汽车保有量将高速增长。目前，这种发展趋势已经初步显现。一些中小城市和小城镇已经出现严重的交通拥堵。2013年我国机动车数量突破2.5亿辆，汽车保有量达到1.37亿辆,石油的对外依存度达到65.5%。2020年我国汽车保有量将达到3亿辆，这不仅要占用大量土地进行道路和停车场建设，更重要的石油进口量要达到6亿吨以上，对外依存度达到80%左右。

　　石油对外依存度红线是比耕地红线更加不能突破的底线。世界资源产品市场上，石油的垄断程度远高于农产品，在2020年或2030年美国完成页岩气革命，其石油对外依存度大大降低以后，世界石油市场的格局会发生根本性变化。一种可能出现的情景是，国际石油垄断寡头在短期内将石油价格提高2倍或3倍，这种趋势具有国家自身利益驱使的必然性。届时，中国作为世界上最大的石油进口国将蒙受最大损失，我国将出现严重的成本推进型通货膨胀，制造业的竞争优势将丧失殆尽，并可能造成严重的经济社会不稳定。

　　二、以小城镇为重点的城镇化超过社会承受能力

　　未来十年我国城镇人口预计要新增3亿人，如果采用重点发展小城镇战略，把新增的2亿人口拦在小城镇，那么不论新建小城镇还是让新增人口进入现有小城镇，都需要进行小城镇的基础设施建设。由于小城镇的土地价值低，人口密度要低于大城市，按每平方公里2000人计算，安置新增的2亿人，需要占用1.5亿亩土地；按小城镇每平方公里需要4亿元基础设施投资计算，需要投资40万亿元。小城镇普遍缺乏财政能力，而不解决40万亿基础设施投资的资金来源，以小城镇为重点的城镇化就根本无法落地。

　　三、重点发展小城镇的就地城镇化是条死胡同

　　即使我国在未来20年投入40万亿搞大规模的所谓“就地城镇化”，但除在大城市群内的小城镇外，由于就业机会少，即使建成了较好的基础设施和公共设施，小城镇也难以吸引和留住人。目前在一些三四线城市出现的大量空置楼盘已经是前车之鉴。重点对小城镇进行基础设施建设，只会造成人去城空，留下大量银行坏账的后果，严重拖累我国城市化进程。而采用行政手段把人口洪流限制在小城镇之内，限制农民自主决定在哪里成为市民的权利，不符合以人为核心的城镇化的基本原则，只会抑制经济增长。

　　实际上在城市化进程已经结束，小城镇基础设施和公共服务比较完善的美国和日本，最近20年的发展趋势是大都市区的人口仍在增长，而一些中小城市的人口则很少增长或下降。美国9个500万人以上的大都市区人口在2000年到2010年期间平均增长了13%，而540个人口在10万到1.3万的小都市区人口在2000年到2010年期间平均只增长了5.07%。日本东京、大阪、名古屋三大都市区的人口规模从1950年以来一直在不断增长，其他中小城市的人口则少有增长或下降，虽然日本政府自1960年代以来实施“全国综合开发计划”，力图实现“国土均衡发展”，但几乎没有任何作用。美国和日本已经不存在城乡差别，人们为什么还要继续向大都市区流动呢？回答是：集聚经济规律。

　　四、发展大城市群是我国城镇化的方向

　　笔者所说的大城市群，是以特大城市或大城市为中心，在1.5万平方公里左右的区域内集聚和建设多个不同类型的城市和小城镇，容纳2000万到4000万人口，并以2000公里左右的轨道交通(大部分是通勤铁路)支撑大城市群的运行。2030年我国可能出现20个左右这样的大城市群，新增人口的3亿城镇人口应因势利导地安置在大城市群内的不同类型城镇中，实现高水平的集聚经济。

　　仇保兴理事长在讲话中谈到英国的“新城规划”和“有机疏散论”，实际上英国建设的新城是本文所说的大城市群。从二战结束到1950年，工党政府批准建设了13座新城，其中8座位于距伦敦市中心不到100公里的区域内。该区域内在1950年代的人口增长数量为80万，相当于全英国人口净增数量的三分之一。1946年到1980年英国陆续建设的30座新城都是在大城市周边，英国没有搞遍地开花的“就地城镇化”。

　　英国的新城建设是由政府组织新城开发公司负责，而日本的多摩田园都市是由东急铁路公司规划设计并建设开发的，经过50多年该50平方公里的区域已经由2万人发展为有60多万人多摩田园都市。而英国建设的最大的新城，位于伦敦附近的米尔顿凯恩斯目前的人口只有23万。英国的新城规划和日本东京大都市区的多摩田园都市都源于霍华德的田园城市理想，日本铁路公司同时负责物业开发的模式比英国更为成功。

　　世界上最典型的大城市群是东京大都市区，包括东京都及周边的神奈川、千叶、埼玉三个县，面积1.3万平方公里，人口达3500万，而东京都的核心区（23个特别行政区）的人口还不到900万。该大都市区内有3个人口在100万以上的城市（横滨市、川崎市、埼玉市）；12个人口在100万-30万之间的中小城市，77个人口在30万以下的小城镇，这些城市几乎都由通勤铁路连接。轨道交通里程达2500公里，构成了由轨道交通支撑的东京大都市区，人们出行主要依靠轨道交通。在日本，东京的人均收入最高，但东京都的家庭小汽车平均保有量为0.5辆，而三大都市区以外地区的家庭小汽车平均保有量约为1.5辆。发展大城市群能够集约高效地利用土地，最大程度地减少对私人汽车和石油的依赖。

　　五、北京新城建设失败是行政区划体制不合理的结果

　　仇保兴理事长在讲话中认为，北京的回龙观等新城区里很少有就业岗位，大部分人早晨到主城区上班，晚上又涌回新城，造成巨大的钟摆式交通流，因此这类新城是失败的。实际上任何新城区都有一个发展过程，英国、日本建设的很多新城开始也是睡城。企业选址总要位于交通便利、人口密集的地方，这样更能接近市场方便客户，也便于选择员工。因此大城市群内的城市人口达不到一定规模，就难以形成职住平衡，通勤客流不过是集聚经济的副产品。在东京大都市区每天乘通勤铁路从周边城镇到东京都上班的有250万人。

　　北京新城建设失败的原因在于，新城的区位选择不合理，轨道交通里程太少，没有建设通勤铁路。而更深层次的原因则是目前的行政区划、“分灶吃饭、自己养活自己”的财税体制，以及不合理的城市规划。北京的市区面积有1.6万平方公里，但北京的北部和西部是山区，东部南部30公里外就是河北省地界，进行新城建设的空间极为有限。在现有行政区划和财税体制下，北京的新城建设只能安排在自己的行政管辖区域之内。把北京回龙观、天通苑新区安排在城市北面，而就业集中在东南的CBD地区，通勤交通流要穿过市区；而河北的燕郊、廊坊由于行政区划的分割，与北京没有通勤铁路的联接，由此造成交通拥堵等多方面的问题。因此，进行新城建设、推进新型城镇化要从深化改革理顺体制机制入手。

　　（本文作者为北京交通大学经济管理学院教授 ）