观点：如何留住北京历史街区和古都风貌

　　历史文化是城市的灵魂。

　　北京历史文化遗存众多，文化底蕴深厚。其中，历史街区因其保存文物丰富、历史建筑集中、能够较为完整和真实地体现传统格局和历史风貌，并具有一定规模，而成为北京古都风貌的集中体现，是北京历史文化名城的重要组成部分。加强历史街区保护，完善古都风貌保护机制，不仅是对首都历史文脉的延续，更是建设文化之都的必然要求。

　　今年3至6月，北京市政协文史和学习委员会联合各民主党派北京市委、北京联合大学北京学研究基地及市政协社会科学界委员，开展了以“加强历史街区保护，完善古都风貌保护机制”为主题的调研。调研组先后组织了情况通报会、研讨会和调研考察活动20余次，对北京旧城内33片历史街区进行了逐一调研，300余人次参加了调研活动。通过对旧城历史街区保护现状的分析，探讨了历史街区和古都风貌保护工作中存在的问题，提出了对策建议，形成了调研报告。

　　寻觅记忆：

　　京味变淡管理不足

　　街区整体风貌历史文化韵味不足

　　除皇城保护街区和部分商业保护街区（如烟袋斜街等）外，绝大多数历史街区，特别是传统胡同住宅型保护街区，历史文化韵味普遍不足。突出体现在以下几个方面：一是部分古建失修、胡同外观残破，难以让人感受到古风古韵的魅力；二是四合院格局破坏严重，四合院布局的内涵难以体现；三是缺少街区内文物古迹和文化内涵的展示，调研中除了西四北头条至八条有每条胡同的历史沿革和文化特色介绍，史家胡同有一座胡同博物馆外，其他的胡同、院落，甚至文物保护单位也大多没有相关介绍，甚至名牌污损，难以辨认。

　　人口密度大，人员结构发生改变

　　历史街区内以平房为主，相对楼房区来讲，人口相对稠密，人均住房面积小。根据2012年对什刹海、大栅栏等街道居民的抽样调查数据，平房区受访家庭中，居住20年以上的占总数的3/4。几代人同住一个屋檐下的情况屡见不鲜。同时，随着近些年的发展，一些本地人口逐渐从历史街区中疏解出去，但是由于平房区内生活成本低，外地人口逐渐涌入，改变了街区和院落原有的居住环境和氛围。

　　市政设施落后，居民生活条件差

　　许多胡同的排水系统没有雨污分流，供电供水管线的承载力存在很大不足，天然气、热力管道等现代化基础设施的普及率也极低，大部分地区仍然存在电线乱搭乱建的现象，比较影响市容，安全隐患较多。

　　简单生硬地大拆大建现象仍然存在，违章建筑向高层发展

　　许多新建或改建的建筑，在高度、体量、建筑形式和色彩方面对区域内的环境及视觉景观产生了不利影响，破坏了街区历史文脉的延续性。胡同内的违章建筑沿街向二层、三层甚至更高的立面发展，对胡同景观和整体风貌构成了严重破坏。四合院内，居民出于改善居住条件的需要，搭厨房、建小房，使传统格局的四合院变成了混乱的大杂院，占用了公共空间，带来了安全隐患，也使四合院应有的风貌和文化气息消失殆尽。

　　房屋出租多，管理难度大

　　四合院变成大杂院，大杂院内房屋出租情况严重。这些租住房屋者多为外地来京务工人员，不仅带来了与原有文化氛围不相协调的生活习惯和一些低端业态，而且由于人员情况复杂，大杂院多为开放式，也存在着诸多不安定因素，带来了大量管理难题。

　　管理基础数据缺乏

　　历史街区内胡同、院落、房屋数量，居住人口的人员结构、职业情况、文化水平，以及胡同内的业态、房屋使用情况等基础数据，目前没有统计，街区管理的基础数据普遍缺乏。

　　政协把脉：

　　执法不严规划滞后

　　法律保障不完备

　　相关法律法规操作性不强。目前，北京市历史街区保护主要依据《北京历史文化名城保护条例》和国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》。但是由于北京市的地方性法规早于国务院的政府规章公布，因此，在法规概念、管理层级、审批程序等方面与国务院条例存在一定差异；历史文化保护区和历史街区、挂牌保护院落、优秀近现代建筑和有价值建筑、历史建筑等概念仍有待统一、明晰，以便形成可操作性强的管理制度和审批要求。国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》和《北京市历史文化名城保护条例》分别要求公布历史建筑名单和具有保护价值的建筑名单，目前尚缺乏统一的认定标准和程序；仍需进一步深入研究完善历史建筑或者具有保护价值的建筑认定标准、修缮标准和程序，提出配套的保护措施和长效保护机制。特别是历史建筑的管理，历史街区内建筑高度、外观、形制、沿街立面等精细化管理，仍需要形成专项法律法规予以规定。

　　执法不严、执法不到位。相关执法部门和执法人员对历史街区文化内涵的认识不足，对街区保护工作重视程度不够，造成了执法过程中的思想懈怠和责任心不强，直接导致对破坏历史街区风貌的行为监督不到位、执法不严格。

　　法律处罚力度不够。《文物保护法》规定了破坏历史文化名城、街区、村镇的布局、环境、历史风貌的法律责任：一是规定行政部门撤销其历史文化名城、街区、村镇称号，二是规定对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。这种处罚力度明显不够，负有责任的主管人员和其他直接责任人员的法律责任没有被追究。

　　规划跟不上形势发展

　　规划原则性强。对实际工作的指导作用有限，特别是规划一般都时间较长，随着时间的推移，有些规划目标已经不符合发展需要，亟须调整。

　　缺少专项规划。北京市目前还没有针对历史街区文化资源、胡同脉络等历史街区保护的专项规划。

　　规划间的衔接不足。市、区、街区间协调不够，规划目标和实际建设间的协调有待加强。

　　资金投入不足

　　缺少历史街区保护的专项资金。目前，北京市对文物修缮的资金，一年仅有10亿元，这对于北京历史文化名城保护来说，可谓杯水车薪，需继续加大财政支持力度。

　　统筹使用资金不够。在历史街区房屋修缮、基础设施改造、文物保护等方面的资金使用分散，统筹集成度不高。

　　融资渠道单一。缺少社会资金引入保障机制，民间资本参与文保区建设的潜力亟待开发。

　　管理不到位

　　管理主体不明确。历史街区保护工作的综合性较强，涉及名城委和规划、建设、文物、文化等众多部门，但主管单位不明确。因而，针对街区保护的统筹力度不足，市区两级政府、相关主管部门的职责也不太清晰，部门联动的工作机制急需健全。

　　管理思路有待深入研究。目前，在历史街区保护方面尚未找到适合的有效管理思路，因而管理效果不明显，出现了人口疏而不减、低端产业聚集等现象。

　　管理制度不健全。缺乏有效的、针对性强的、专门的、系统的管理制度，在某些方面出现了管理失控的情况，如，房屋出租市场混乱、违章建筑边拆边建，等等。

　　旧城改造不规范

　　缺乏合理统筹。大规模改造项目的开发导致北京旧城一些历史街区风貌的完整性遭到破坏。在一些历史街区中，四合院的破坏现象比较严重。不同街区的保护与整治力度不同导致了旧城历史街区的现存条件良莠不齐。有些项目打着危改旗号进行大规模商业开发，给旧城历史风貌造成了不可挽回的破坏。

　　项目审批不严格。一些改造项目规模过大，建筑高度没有合理的控制方案，对街区文物、胡同、四合院景观造成破坏，对首都的历史风貌造成很大负面影响。

　　寻计问策：

　　23条建议留住城市灵魂

　　加强法治建设

　　1.加强立法，尽快研究出台《北京市历史街区保护条例》

　　明确历史街区的概念、价值、名称、范围、保护方法、资金来源、保护程序、各方职责、罚则等，形成完整的历史街区法律保护框架。在这方面，上海、天津、哈尔滨、杭州、武汉等城市已经积累了一些经验，可以借鉴。

　　2.强化执法，加大执法力度

　　提高执法人员素质，一方面，加强北京历史文化保护知识的宣传和普及，使所有执法人员都能充分认识到古都风貌保护的重大意义，主动增强执法的责任感和使命感；另一方面，要加强执法检查，对行政执法人员的执法行为予以监督，做到有法必依，执法必严。

　　科学制定规划

　　3.在《北京城市总体规划》修编中明确历史文化遗产保护是北京的城市发展战略

　　历史街区最重要的价值就是其文化价值。正确认识历史文化遗产的文化价值，是妥善处理好保护与发展关系的关键。从长远来看，正确认识并充分发挥历史文化遗产的价值，是保证北京得以维系自身独立的文化身份、赢得世界尊重和认同的必需条件；现阶段来看，则是北京城市发展进程不走偏颇的重要保障。因此，建议在新一轮的北京城市总体规划修编中明确：历史文化遗产保护是北京的城市发展战略。在这一思想指导下，梳理出历史街区的文化基因，进而构建适宜的法规、政策、经济、技术环境。

　　4.制定科学的历史街区保护专项规划

　　在深入研究北京历史街区的功能定位、空间格局、土地利用、文化资源、交通市政、人口密度的基础上，根据实际情况，制定科学的历史街区保护专项规划，形成区域中长期发展实施纲要。

　　5.制定控规层次的保护规划

　　强调历史街区风貌保护中有关建筑高度的规划控制，同时根据历史建筑、环境遗存状况及历史影响的重要程度，分别编制控规层次的保护规划，实现在旧城范围内对历史街区空间格局的整体保护。

　　6.出台新的《北京市旧城房屋修缮与保护技术导则》

　　将更加细致和科学的实施导则引入北京历史街区保护规划实施与监管的方法、手段中，提高规划实施的可操作性，使历史建筑的保护真正落到实处。

　　加大资金投入

　　7.编制历史街区保护年度财政预算

　　将历史街区保护资金列入年度财政预算，额度应为全市年总收入的1%以上。

　　8.建立四合院和文化遗产维修资金申报制度

　　凡符合规定条件的，公民和法人均可申请资金支持，进行维修，申报、审核和维修全过程向社会公示。

　　完善相关政策

　　9.推进公房的市场化、社会化改革

　　引入市场机制，使有愿望、有能力的民间主体参与到历史街区和四合院的保护工作中来，提高四合院的保护和利用水平。

　　10.采取小规模、渐进式、微循环的模式保护历史街区

　　对历史街区的文物建筑、胡同肌理、民居四合院以及非物质文化遗产进行有机保护更新，最大限度地保护历史人文环境和风貌特色。

　　11.针对不同特点的历史街区，采取差异化保护措施

　　根据所在区位的不同、历史文化特征的差异，如年代的差别，北城、南城的差别，皇城内外的差别，核心区与周边风貌控制区的差别等，采取不同的保护措施，使历史街区的文化特征得以充分体现。

　　12.建立有关的监督约束机制

　　建立行政主管部门监督、人大和政协监督、公众监督、舆论监督相结合的监督体系。同时，充分利用税收杠杆、机构制衡等，形成有效的约束机制。

　　提高管理水平

　　13.明确历史街区保护工作的主管部门

　　以北京历史文化名城保护委员会为核心，加强部门联动，形成市、区两级统一的街区保护工作的管理机制。

　　14.明确历史街区保护工作中的各方责任

　　明确政府、居民、投资方、产权方以及管理方的责任，并按照职责权限实行责任追究。

　　15.对历史街区所辖胡同、院落进行确图管理

　　绘制胡同四合院地理位置、空间结构及形态样式图，进行编号确图，向社会公示。胡同肌理、院落格局的改变，以及房屋拆建均要进行审批，审批情况一并向社会公示，接受社会监督。

　　16.对历史街区人、房、户、业情况进行普查

　　立即组织力量，对历史街区内的人口、房屋、户籍、业态进行普查工作，对户籍人口、常住人口、外来人口的详细情况进行登记，对房屋租赁情况进行登记，摸清历史街区居住人口的年龄结构、职业结构、户籍情况，对房屋租赁情况做到掌握详细情况，实行网格化管理。

　　17.出台历史街区四合院出租管理办法

　　建立由产权人负责的管理机制。私房出租问题由业主负责，公房出租问题由房管部门负责。同时，规定四合院严禁分体出租，遏制乱租、群租行为。

　　18.一些特殊历史街区，停止一切产权交易

　　如大栅栏历史街区等具有重要商业价值的地段，停止一切产权交易。其中的房屋可以翻建，翻建后可以长期租赁。

　　19.抢救和保护年久失修、损坏破败的文物，加大被占用文物所在单位（包括中央单位和部队）的搬迁力度

　　20.历史街区保护范围内停建一切开发项目

　　21.历史街区保护范围内的违章建筑由各区县政府限期无条件拆除

　　22.加强人口管理，保留一定比例的原居民

　　要加强流动人口管理，改进方式方法，有效疏解人口，近期目标是保护区内人口消减30%。

　　23.加大古都历史文化保护的宣传力度

　　让古都文化保护知识进入党校，成为各级党政领导干部的必修课；进入大、中、小学课堂，培养学生文物保护和文化传承的意识。同时借助广播、电视台、报刊以及网络等媒体，加大古都历史文化的宣传力度，丰富公众历史文化保护知识，增强保护意识，形成良好的社会氛围。