上海城市非核心功能疏解研究

　　城市的核心功能和非核心功能

　　城市功能是城市在一定区域范围内的政治、经济、文化、社会活动中所具有的能力和所起的作用，可分为一般功能、特殊功能、综合功能和主导功能。

　　目前，在理论上尚无“城市核心功能”的提法。我们认为，所谓城市的核心功能，大体相当于城市的主导功能。它是与城市性质定位和发展方向密切联系，并决定城市性质定位和发展方向的功能。凡是有利于强化城市性质和发展目标的功能都属于城市的核心功能，而与城市性质定位和发展方向没有关系或联系不密切的功能，属于城市的非核心功能。

　　上海城市的核心功能和非核心功能

　　上海城市的核心功能是决定上海未来城市性质和发展方向的功能。根据《长江三角洲城市群规划》和《上海城市总体规划（2015-2040）》，未来上海的城市性质和发展目标是“卓越的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市”。根据这一城市性质和特征，未来上海城市主要应有八大核心功能：

　　一是资源配置功能；二是科技创新功能；三是门户枢纽功能；四是投资管理功能；五是专业服务功能；六是高端制造功能；七是信息集散功能；八是文化交流功能。这八大核心功能的本质特征是“创新”和“对外连通性”。除这八大功能之外的其他与“创新”和“对外连通性”无关的城市功能都属于上海城市的非核心功能。

　　上海疏解城市非核心功能的必要性和基本思路

　　（一）必要性

　　当前，疏解上海城市的非核心功能对于未来上海建设卓越的全球城市具有重大意义：

　　一是提升城市核心竞争力的需要。纽约、伦敦、东京都是所在国竞争力最强的城市，而上海人均GDP不仅远低于上述城市，甚至低于周边和国内一些城市，其根本原因在于资源配置不合理，一些不符合城市发展要求的低附加值产业占用了大量资源。疏解城市非核心功能有助于将有限的资源集中到核心功能和核心产业，提高资源配置效率和产出水平，提升上海作为全球城市的支配力、影响力和核心竞争力。

　　二是破解“城市病”的需要。上海城市发展面临的突出问题是城市人口总量增长超过城市资源供给能力，导致严重的“城市病”。未来上海城市人口总量要控制在2500万，疏解部分非核心功能是势在必行。因此，疏解城市非核心功能有利于控制上海人口规模和优化人口结构，克服上海城市发展的“短板”。

　　三是推进区域协同发展的需要。未来的全球竞争不是单个城市的竞争，而是城市群的竞争。疏解上海城市的非核心功能，有利于更好地发挥上海作为长三角城市群核心城市的龙头作用，推进上海大都市圈建设，打造具有全球影响力的世界级城市群。

　　（二）基本思路

　　上海疏解城市非核心功能，必须贯彻创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，按照习近平总书记提出的“研发在上海，生产在外面；头脑在上海，身体在外面；关键制造在上海，一般产业链在周边”的发展思路，结合控制“四条底线”，逐步将不符合上海城市性质和发展方向的部分功能和产业向周边地区及内地有机疏解，减少经济增长“四个依赖”，进一步提升城市核心功能和资源配置效率，优化城市发展环境，增强上海参与国际竞争和合作的能力，带动大上海都市圈和长三角城市群协同发展。疏解上海城市的非核心功能，必须处理好以下四大关系：

　　一是集聚与疏解的关系。当前上海城市发展中既存在着非核心功能过于集中的问题，也存在着核心功能和高端要素集聚不够的问题，特别是中心城区与纽约、伦敦等全球城市相比，功能和要素集聚度明显不够。因此，必须将疏解非核心功能和强化核心功能结合起来，一方面加强非核心功能疏解，另一方面进一步强化核心功能。通过疏解城市非核心功能，腾出资源和空间进一步强化城市的核心功能，强化城市的核心竞争力。

　　二是功能疏解与稳增长的关系。当前在经济增速下降的背景下，推进疏解城市非核心功能，有可能加大经济下行压力。特别是在新兴产业尚未形成一定规模的情况下，过快疏解一般制造业有可能导致制造业占比进一步下降。因此，必须统筹协调，既要减少存量，更要做好增量。在操作上稳步实施，有序推进，避免经济出现大起大落。

　　三是政府和市场的关系。城市功能的形成有其内在的规律，本质上是资源配置的问题，起主导作用的是市场。因此，疏解城市非核心功能要注重政府引导和市场调节的有机结合，特别是要充分发挥市场机制的作用。政府引导要符合市场规律和城市发展规律，不能人为割裂功能与产业的有机联系。应把工作重点放在制定规划、创造条件和完善政策上，引导资源自发合理流动，避免造成新的市场扭曲。

　　四是市域与区域的关系。在当前区域一体化和协同发展成为发展大势的背景下，上海疏解城市非核心功能既要处理好中心城区与郊区的关系，更须处理好上海与长三角地区的关系。要从打造长三角世界级城市群出发，跳出行政区划，在大都市圈的范围内考虑城市功能和产业链布局。通过疏解上海城市非核心功能，打造上海大都市圈，强化区域联动，引领长三角地区协调发展。

　　上海疏解城市非核心功能的重点和路径

　　（一）疏解重点

　　城市的核心功能与非核心功能是辨证联系的。一个城市不可能只有核心功能，而没有一般功能。疏解城市非核心功能不是要将城市非核心功能全部疏解出去，而是要疏解不符合城市性质目标和资源禀赋条件，以及超出城市合理需要的一般功能。同时，核心功能与非核心功能是相对的，核心功能本身也存在非核心环节，非核心功能中也有核心功能环节。因此，城市功能的强化和疏解应该从“产业价值链”出发，强化和疏解的不是整个产业链，而是某些环节。

　　疏解上海城市的非核心功能，必须坚持问题导向与目标导向相结合。从当前看，主要从问题导向出发，结合控制“四条底线”，重点疏解五类产业：

　　一是“四高两低”工业。即高能耗、高污染、高占地、高风险、低技术、低效益产业，包括普通能源原材料产业、普通化工类产业、建材行业、印染行业、危险品生产行业、能耗与排放超过一定标准的一般制造业、中低端轻工行业等。

　　二是一般加工贸易。包括技术含量和附加值较低的来料加工、来样加工和低端装配业。

　　三是大量集聚外来人口的批发市场。包括传统的建材市场、轻纺市场、小商品批发市场、水产市场等。

　　四是区域性物流仓储。包括黄浦江沿岸码头和仓储业、中心城区的铁路货运站等。

　　五是部分为周边地区服务的医疗教育产业，包括合作医疗、中低端应用型教育等。今后原则上不再在中心城区新建三级公立医院。

　　通过疏解五类产业，缓解人口压力，减轻土地、资源、环境紧约束的矛盾，有效化解城市风险。

　　从长远看，主要从目标导向出发，按照全球城市“创新”和“对外连通性”的特征和要求，进一步疏解以下产业和功能：一是按照“两头在沪、中间在外”的要求，引导制造业中除核心制造环节外的其他不具备比较优势的制造环节逐步外移；二是引导不具有国际连通性特征的一般生产性服务业逐步外移，如各种后台服务等；三是将部分对区位和人才要求不高的研发中试和产业化基地逐步外移；四是将部分市场化养老产业外移，引导上海市民异地养老。

　　（二）疏解路径

　　按照“明确底线、‘疏’‘集’结合、减存优增、分层疏解”的思路，稳步推进上海城市非核心功能的有机疏解：

　　一是优化调整产业结构，推动非核心功能疏解。具体路径是推进“三个一批”：（1）“强化一批”。主要是强化支撑城市核心功能的相关产业，重点强化金融服务、航运服务、科技服务、会计咨询等专业服务、文化创意等生产性服务业，国际医疗、国际教育、国际旅游等生活性服务业，以及生物医药、海洋科技、新能源新材料、智能制造等高端制造产业。（2）“淘汰一批”。主要是淘汰不符合控制“四条底线”要求的“四高两低”产业、低端批发市场和一般加工贸易。(3)“控制一批”。主要是控制暂时还不能疏解的非核心功能产业，重点是控制集装箱吞吐量、大卖场和购物中心、物流配送中心、普通医疗和教育机构。通过优化

　　产业结构，提升城市核心功能，推动非核心功能疏解。

　　二是优化市域空间结构，推动城市功能合理布局。疏解上海城市非核心功能，本质上是超大城市功能的合理布局问题。要按照建设全球城市的目标导向，将功能疏解与大都市地区空间战略相结合，优化城市功能的空间布局。总的方向是：（1）为全球服务的功能应进一步向中心城区集聚，提高中心城区的集聚度。中心城区要进一步集聚和提升金融、商务等全球城市核心功能，增强密度，成为全球城市核心功能的主要承载区。其中，苏州河以北、浦东以及中心城周边城市化地区等功能相对薄弱的地区要导入核心功能，提升高端要素集聚和辐射能力，增强城市活力。（2）为长三角服务的功能应逐步向郊区新城集聚，强化郊区新城作为长三角地区综合性节点城市的性质和功能。一方面，应将主城区过度集聚的，与核心功能关联度较高的非核心功能有序向郊区新城疏解，包括部分高端服务业的支撑功能、中高端制造生产功能、部分专业技术服务功能、研究与试验功能、教育医疗等公共服务功能等；另一方面，支持郊区新城依托制造业基础、创新成本较低、生态环境较好等优势，培育和增强科技创新、总部经济、文化创意等核心功能，防止郊区“塌陷”，增强郊区反磁力中心的作用。

　　三是加强长三角区域协同，完善区域功能网络。贯彻协同发展的理念，结合落实《长江三角洲城市群发展规划》，通过市场化手段，将产业链中下游环节以及上海不具比较优势的功能向长三角地区梯度转移，逐步形成各城市横向错位发展、纵向分工协作的发展格局。（1）在大上海都市圈范围内，重点促进与苏州、嘉兴、无锡、南通、宁波、舟山等周边城市同城化发展。可把以服务长三角、服务全国为重点的教育、医疗功能，中高端制造功能的生产环节、区域性商贸市场、仓储物流功能等转移到这些地区。（2）在长三角城市群其他范围内，以上海为核心，依托区域交通运输网络，分层次疏解上海城市非核心功能，如在长三角地区建立和完善上海的农产品、专业市场、健康养老、旅游、社会服务等方面的功能补给，疏解部分劳动密集型的一般制造业等。

　　四是扩大对内对外开放，拓展功能疏解新空间。结合国家新一轮区域空间布局，主动服务“一带一路”、西部大开发、东北振兴和中部崛起等区域发展战略，将一些资源消耗较大产业和饱和产能向中西部能源产地和“一带一路”沿线国家转移，提高资源配置效率，带动中心地区发展。

　　上海疏解城市非核心功能的主要举措

　　（一）制定分层次产业筛选目录

　　按照上海城市发展的目标，制定支撑全球城市发展的鼓励产业目录（正面清单）、地区性产业能耗和污染排放标准及限制性产业目录（负面清单），强化产业规划引导，并通过“禁、关、控、转、调、提”等措施，推动城市产业向价值链高端位移。

　　（二）加强区域基础设施一体化建设

　　结合落实《长江三角洲城市群发展规划》，加快建设和完善连接中心城区与郊区新城的轨道交通网络，积极推进地铁向周边城市延伸，尽快启动城际高速铁路建设，积极推动上海大都市圈同城化建设，形成90分钟交通出行圈。通过区域市政基础设施共建共享和交通设施互联互通，促进功能疏解和集聚。

　　（三）加强政策引导，强化市场作用

　　综合采用限制公共配套、环境和安全综合整治、差别化提供公共服务等公共政策，以及差别化税费、财税补贴、最低用工成本、地价等政策工具，引导非核心产业、企业自愿转型升级，倒逼低端逐步退出，或寻找新的发展空间。对现有招商引资政策进行进一步清理，消除市场价格扭曲，促进资源合理流动和有效配置。

　　（四）创新区域联动机制

　　在长三角“三省一市”合作机制的框架下，探索跨区域规划协作机制，促进各省市规划的协调和衔接，统筹区域发展。在总结张江、漕河泾等园区“走出去”经验的基础上，创新和完善长三角产业园区共建机制，引导上海一般制造业向以上海大都市圈为核心的长江三角洲特别是产业薄弱地区转移，构建跨区域产业链和产业集群，推动产业优势互补和一体化发展。积极推进长三角社会发展一体化，支持和推动上海优质教育、医疗机构通过合作和共建分校、分院等方式，向长三角地区辐射和延伸，引导疏解外来人口;加快推进医疗一卡通等社会设施一体化，为上海老年人口异地养老创造条件。充分发挥对口帮扶机制和长江沿岸中心城市经济协调合作平台等作用，加强上海与长江经济带和“一带一路”地区的产业合作。

　　课题组组长：肖林

　　副组长：周国平、徐诤、高骞

　　主要成员：向明勋、王丹、朱咏、彭颖、王沛、宋奇

　　本文原载于《科学发展》杂志2016年第11期