小街区的实施之路在何方？

　　背景

　　2016年2月6日发布的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的意见》提出：“促进土地节约利用，树立‘窄马路、密路网’的城市布局理念。”文件本身主要针对的是住宅小区，但足以对“稀路网、大街区、宽马路”的城市空间布局模式提出质疑。“小街区”因其区别于“大街区”的高效、活力的环境品质受到越来越多专家与学者的关注。

　　现有研究：2个维度与2个局限

　　2个维度：城市功能角度/空间设计角度

　　现有关于小街区的研究内容主要是从两个维度展开，一个维度是从城市功能角度看，多数研究围绕居住区展开。卞洪滨（2010）对于现有居住小区模式进行反思，提出“小街区，密路网”的新住区组织模式；另一个维度是从空间设计角度看，伍学进（2010）探讨了城市街道与小街区公共空间的关系。

　　2个局限：地域局限/内容局限

　　随着“小街区”应用的深入，两个维度的研究并不能完全解决实施中的问题，其研究范围亟待拓展。首先，小街区作为土地集约利用的典型范式，其应用范围应拓展至城市各功能区，尤其是城市中心战略地区；其次，小街区的研究角度并不仅限于空间设计方面，更多需要从开发模式的选择、市场力量的引入以及政府的管控等实施方面出发进行深入研究。因此本文借鉴街坊开发的优点，以九江市中央商务区为例，探索小街区开发实施的路径，从开发模式、政府管控、产业引导等方面总结出适合小街区发展的方法与思路。

　　总体思路：3个核心问题

　　基于既有研究内容的局限性，笔者将在2个方向上进行拓展。第一是将地域进行拓展，延伸至城市重要战略地区：CBD地区；第二个拓展是在空间形态研究的基础上扩展至空间实施的环节。对于小街区在实施过程中遇到的典型问题进行深入剖析，利用街坊开发模式的特色有针对性的解决CBD小街区在实施中要面临的问题。那么三个最核心的问题随之而来：

　　Q1：为何拓展至城市CBD地区?

　　政府观念的转变

　　随着土地增量的日益减少，政府对于土地开发方式的态度也随之转变。高效利用空间资源成为提升城市竞争力的一大优势，尤其对于城市的战略空间节点地区，如城市CBD地区。借用地方政府的话说，要把土地切成豆腐丝一样的出让。这切切实实与之前粗放的土地出让模式形成了鲜明对比。政府对待土地的态度进入了精细化管理阶段，而小街区的发展模式正好符合现阶段政府转变的观念，代表着政府对于土地从粗放式低效利用模式转变为高效集约利用模式。

　　产业发展的需求

　　CBD地区多肩负着城市产业转型升级的重任，其承载的业态主要为生产性服务业。而与生产性服务业所契合的空间载体应该是紧凑、高效和活力的城市空间，这恰恰是以往“宽马路、大街区”的空间组织模式所欠缺的。正如王轩轩（2008）所提到的，大街区导致了城市效率低下，城市活力丧失，同时还加剧了城市功能区块之间的隔阂。活力、高效、紧凑是城市CBD发展的动力之源，同时也是小街区的空间特色。因此小街区被愈来愈多应用于城市CBD地区。

　　市场潜力的再发掘

　　政府以往对开发主体设置较高的引入门槛，多选择资金实力雄厚、整体开发运营能力较强的大型开发主体。此类门槛设置一方面可以通过开发主体的整体实力，确保城市建设的品质，但是另一方面，却无形中把同样有开发经验的中小型开发主体排除在外。而这些开发主体占开发主体总量中的大多数。尤其是在CBD地区开发实施初期，地区建成度不高，影响力较弱，对于有一定实力开发主体吸引力不够。这时需要对市场力量进行拓展，为了适应不同实力的企业，就需要一种小街区式的开发方式。其开发规模适中，开发成本可控，既能够适用于大型开发主体，同时也为中小型开发主体的介入预留可能性。

　　Q2：“街坊开发”是什么？

　　出处：源于单元开发，发挥整体开发的优势，规避地块独立开发的问题

　　街坊开发是借鉴了单元开发的理念，起源于美国，指的是将一定规模的土地作为一个单元进行整体开发，而不是单个地块独立开发，同时对于街坊整体提出开发利用的限制条件。通过街坊开发，政府可以提高管理效能，增强街坊内部开发的弹性，同时消除因独立地块开发而导致公共利益受到侵损的问题。

　　核心：一种规划的手段，没有规模门槛限制，较单元开发适用性强

　　街坊开发本质上是一种规划的手段与方法，其适用的规模并没有严格限制，可以是几公顷范围亦或是几十公顷的范围，基本能够保证市场开发主体达到资金平衡的最小规模就可以成立。

　　本质：一种实施的路径，便于迅速推动潜力地区发展

　　街坊开发作为一种政府投入土地，市场投入资金，迅速推动潜力地区发展的开发模式，在国内外已经有相当多的成功实践。比较有代表性的例子是《前海综合规划》。它将前海14平方公里规划范围划分为102个规划街坊，对于每个街坊规定了各功能规模建设比例，最重要的是给出弹性控制的指标空间，并给出刚性控制与弹性引导的具体要求。

　　Q3：为何选择“街坊开发”的方式落实小街区的实施？

　　小街区因其形态相对较为分散，带来的开发主体也相对多而散，在实施过程中就面临着多方面的问题。比如整体空间形态难以统一考虑；公共空间与开发商的私人空间的保障问题；CBD内小街区如何引导产业发展等等。而“街坊开发”以整体开发为特色，其整合开发主体、一体化利用空间、整体平衡产业与城市功能等4大类优势恰恰有针对性的能解决小街区实施的4大类问题。

　　实施问题1：小街区的“散”与“整”——分散的开发主体VS整体城市空间环境

　　小街区“窄马路，密路网”的格局决定了其空间形态是相对分散的，这对于大型开发主体而言可以依据自身的需求跟实力，选择若干个小街区整体开发。那么对于有开发意愿的中小型开发主体，如果政府的引入门槛降低，他们有可能只针对自己能力范围内的一个街区进行开发。从政府的角度看，这样分散的开发方式将非常不利于CBD地区整体环境的塑造，也为政府管理增加了相当大的难度。那么有没有可能形成一种“化散为整”开发模式，既能够引入大中小各等级的开发主体，同时又能够保证CBD整体品质的打造，并且能提高政府管理效力。这是小街区开发面临的最主要的问题。

　　街坊开发优势1：空间利用一体化——公共空间-地下空间-公共服务设施

　　街坊开发把相邻地块的公共空间、地下空间、公共服务设施等作为一个整体来考虑，使得公共设施布局能够统筹规划，避免公共设施布局不均衡；地下空间能够得到一体化设计，避免各地块独立开发，相邻地块地下空间不能互联互通；公共空间得以形成规模，融入城市整体公共空间系统，避免因地块独立开发带来的公共空间的细碎、分散以及无法高效利用的问题。街坊开发相对于以往地块独立开发模式，实现了空间一体化利用，发挥了空间的最大效益。

　　实施问题2：小街区的“私”与“公”——开发商的私利益VS市民的公权益

　　我们对于小街区的关注点多是在于街区的规模，是60米*60米还是80米*80米？究竟多大的尺度规模可以被称作为“小街区”？其实数字并不重要，重要的是小街区范式所营造出的畅达、便利、活力、高效的城市氛围。这种氛围的打造依赖公共空间系统、地下空间系统和立体交通系统等各个公共系统的共同作用。在以往”大街区“建设模式下，关于公共系统的搭建多被框于一个个大街区范围内，建设主体明确，所以这在大街区发展背景下并没有成为突出的问题。但在小街区建设的理念下，由不同开发主体导致的街区分散开发，将会严重影响到CBD未来的整体公共系统搭建。那么于政府而言难点在于小街区如何重新定义开发主体”公“与”私“的问题，如何避免各开发主体仅关注自己”私“领域的建设，而忽略了“公”领域的责任。

　　街坊开发优势2：政府管理高效化——街坊整体管控要求-刚弹结合的管控方式

　　政府可以以街坊为单位提出整体的管控指引要求。对于各街坊的划分、功能配比、支路网控制等方面予以细化要求。整体采用刚性与弹性相结合的方式，既保障了公共环境，又提高政府面对市场调节的灵活度。刚性要求主要包括街坊的容积率、建筑总量的上限要求、主导产业的功能比例、街坊的配套公共服务设施、主次干路网的等级与线位等。弹性控制要求包括支路网规划、地下空间规划、公共开放空间规划等。刚性要求控制的重点在于街坊整体的开发建设总量、主导产业的配比以及框架性路网的稳定。弹性要求则是针对市场较多的不确定因素，提供更多的灵活性。这样以街坊为单位的内部平衡指引要求，避免了针对逐一地块开发控制而无法及时应对市场变数的问题，既能保证对于地区开发的主要导向，又能给与市场最大的灵活性，这样大大提高了政府的管理效能。

　　实施问题3：小街区的“主业”与““副业”——主导产业导向VS城市多样性及活力

　　小街区的一大特点是土地的混合利用，它将分散的居住、交通、工作、游憩等城市基本功能复合联系起来，目的是提高城市功能的多样性以及增强城市活力。除此之外处于CBD的小街区，还肩负着如何引导城市产业转型升级的重任，那么在功能混合的基础上，如何保证CBD向着未来需要孵化和培育的产业方向发展，同时还可以保证城市的多样性与活力以及如何平衡主导产业功能与其他功能之间的配比。

　　此外更重要的一点是如何提高政府对于产业发展的可控性。以往一次性出让土地的开发模式导致政府的收入也是一次性的，政府失去了对于未来产业发展方向的引导调节能力。那么如何让政府能够保留一定规模的空间资源，为未来需要扶持的产业预留空间资源，这也成为政府首要考虑的问题。

　　街坊开发优势3：产业引导刚性化——产业功能配比刚性要求-其他功能弹性配置

　　CBD地区引导产业转型升级是首要任务。产业培育以街坊为单元，刚性规定待培育产业的功能比例，且这个比例相对于其他功能来说占绝对主导，以此来保证主导产业的发展空间，其他功能则由开发主体弹性配置。街坊整体开发引导产业，既保证了主导产业的发展，又能为开发主体其他功能开发留有调节配置的空间。

　　实施问题4：小街区的“投入”与“产出”——公环境打造VS提供盈利性功能

　　小街区开发引入市场力量，开发主体必然首先满足其自身发展前期资金投入，保证其投入与产出的平衡。那么政府需要掌握好一个价值天平，既能够利用市场力量的能动性，促进公共环境的打造，缓解政府自身的财政压力，又可以提供盈利性功能以供开发主体平衡自身的投入与产出，实现可持续的开发建设。

　　街坊开发优势4：各方利益均衡化——市民利益-市场利益-政府利益

　　在开发实施过程中，为了保障公共系统的建设，同时为了缓解政府的资金压力，引入市场力量成为一个最佳选择。政府可以将公共系统建设的责任进行分解，例如绿地、支路、地下空间、教育设施等分别捆绑给相应街坊的开发主体进行代建。对于开发主体因此而产生的追加成本，政府则可以通过地价调节、奖励容积率、返还物业等政策杠杆予以适当调节，依据开发主体对公共建设责任的贡献度，给与不同程度的补偿与奖励。大型开发主体可以独立承担街坊内的代建责任，那么其奖励与补偿也会相应提高，而中小型开发主体则会视其经济实力，由若干主体共同承担街坊内的代建责任，成本可以共同分担。以街坊为单元设立开放的门槛，设置均衡的利益分配规则，将会极大的调动市场积极性，推动CBD地区的建设发展。